Loi sur l’eau : fin de l’autonomie des agences de l’eau

Après quarante années d’un fonctionnement leur garantissant une grande indépendance financière, les agences de l’eau vont rentrer dans le rang : leur système de gestion a été déclaré non conforme à la Constitution. Suite au vote en première lecture le 30 mai dernier de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques, leurs redevances seront désormais prélevées par le Trésor public, devenant ainsi des impôts, et le Parlement définira les orientations prioritaires des agences, le plafond des redevances et des dépenses.
Les six agences de l’eau (ou de bassin) s’étaient vu confiées en 1964 la protection des ressources aquatiques et l’amélioration de la qualité de l’eau potable. Pour financer leurs activités, les agences percevaient deux redevances : la redevance pollution (environ 80% du budget) qui taxe l’utilisateur sur la pollution qu’il émet, la redevance ressource, proportionnelle au niveau de consommation en eau. Or la particularité du système faisait que ces agences collectaient les redevances directement sans passer par le Trésor public. Elles disposaient ainsi d’un budget de près de 2 milliards d’euros servant à subventionner les investissements communaux pour la dépollution et l’assainissement de l’eau. Ce budget, trois fois supérieur à celui du ministère de l’Écologie et séparé du budget de l’État, échappait au contrôle du ministère des Finances. "C’était un principe innovant à l’époque", explique Nathalie Lewis, chercheur au Cemagref [1] de Bordeaux.

La police de l’eau aux agences
Autre innovation de la loi, la transformation du Conseil supérieur de la pêche en Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema). Il s’agit d’une "super" agence de l’eau qui va chapeauter les six autres dont elle tirera ses ressources financières et dont les pouvoirs seront élargis entre autres "à la surveillance et à la protection de l’eau et des milieux aquatiques, de la faune et de la flore [2].". "En créant cet office, on va transférer le financement de la police de l’eau du budget de l’État vers celui des agences de l’eau. Pour faire des économies budgétaires, l’État se désengage de ses missions", déclarait le président du Syndicat interdépartemental pour l’assainissement de l’agglomération parisienne, "et on va exiger des élus locaux qu’ils améliorent, eux, la qualité de l’eau."
Justement, le système des redevances des agences de l’eau visait, théoriquement, l’amélioration de la qualité de l’eau. "La loi de 1964 [qui créait les Agences de l’eau] posait les bases d’une fiscalité écologique vertueuse dont le caractère incitatif était censé modifier les comportements", rappelait Christian Decocq, député du Nord, lors des débats à l’Assemblée nationale. Mais dans les faits, le manque d’équité des redevances alimente la controverse depuis dix ans. En cause, l’assiette de recouvrement qui fait supporter aux particuliers 84% du budget des agences contre 15% pour les industriels et 1% pour les agriculteurs et ne reflète pas la participation de chacun au prélèvement d’eau et à la pollution. Avec la nouvelle loi, l’effort des agriculteurs concernant le financement des agences de l’eau devrait passer seulement à 4%, alors que le secteur consomme 30 % de l’eau française. Et ce, sans que les agriculteurs soient plus taxés. En attendant les nouvelles exigences environnementales imposées par la récente réforme de la Pac [3], la loi sur l’eau doit permettre à la France d’atteindre les objectifs de la directive-cadre européenne de 2000 : un bon état chimique et biologique des eaux en 2015, objectif qui semble difficile pour de nombreuses associations de protection de l’environnement (voir dossier sur la gestion de l’eau, TRI 294). Elles s’appuient sur les travaux de l’Ifen [4] qui montrent une contamination généralisée des eaux par les pesticides et les nitrates d’origine agricole.

La loi sur l’eau et l’agriculture

Alors que 75 % des rivières françaises et 57 % des eaux souterraines sont polluées par les pesticides, les mesures de la loi sur l’eau semblent dérisoires.
Les redevances sur les pesticides restent basses. La taxe sur les phytosanitaires (TGAO Phyto) devient une redevance versée aux agences de l’eau, prélevée au niveau des distributeurs et non plus des firmes phytosanitaires. Le taux de redevance se situe entre 1,2 à 3 € par kilo de substance active (selon la toxicité). Sans augmenter le prélèvement au niveau des agriculteurs, cette transformation permet de multiplier par quatre leur participation au budget des agences. Celles-ci pourront verser une prime aux agriculteurs engagés dans la réduction de la pollution. Les engrais azotés, responsables avec les lisiers de la pollution des eaux par les nitrates, ne seront toujours pas taxés.
En matière d’irrigation, un abattement de la redevance est possible en cas de gestion collective. Le Sénat a par ailleurs introduit des exonérations et des réductions de redevance pour les retenues collinaires, l’irrigation gravitaire et l’anti-gel. La loi prévoit enfin la mis en place d’un fonds de garantie sur les boues d’épuration urbaines ou industrielles, afin d’indemniser les agriculteurs qui constatent des dommages suite à l’épandages de ces boues. L’association Eaux et rivières de Bretagne est dépitée : « Les consommateurs, pollués-payeurs, sont les grands perdants de cette loi sur l’eau. » De son côté, l’UFC Que-choisir, constatant que l’agriculture n’a pas fait sa révolution environnementale, regrette « l’immobilisme » du gouvernement. Dans sa campagne « Eau réconciliation 2015 », elle plaide pour un autre projet de réforme, qui intègre notamment de « façon raisonnable » le principe pollueur payeur : les redevances payés par les agriculteurs y sont multipliées par 3 ou 4 et entièrement reversées aux exploitations sous forme d’aides agro-environnementales (Campagnes solidaires n°208, juin 06).